以習近平法治思想為引領 推進數(shù)字法治政府建設

習近平總書記強調：“要全面貫徹網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?！薄斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》提出：“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數(shù)字法治政府?！碑斍?，數(shù)字技術給生產(chǎn)要素構成、資源配置方式、經(jīng)濟運行邏輯等都帶來廣泛而深刻的影響，也給政府治理理念、模式、實踐等帶來新挑戰(zhàn)新要求。數(shù)字法治政府建設應當以習近平法治思想為引領，堅持以人民為中心，實現(xiàn)政府治理法治化與數(shù)字化建設有機結合，協(xié)調促進，融合發(fā)展。

一、法治引領：深刻認識數(shù)字政府與法治政府的關系

從數(shù)字政府與法治政府的關系來看，數(shù)字化是促進依法、高效、科學行政的重要手段，法治化是解決價值沖突的重要路徑。既要通過數(shù)字技術賦能政府治理提升法治政府建設數(shù)字化水平，又要融入法治價值導向確保數(shù)字政府建設始終在法治軌道上前進，這是健全完善政府治理體制機制的重要方面。

（一）數(shù)字技術賦能政府治理轉型。政府運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術解決公共問題、提供公共服務、實施公共治理，既是促進法治政府建設的重要動能，也是推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點和突破口。一是促進高效行政。數(shù)字政府建設對法治政府建設的促進作用，首先體現(xiàn)在對政府效能的提升上。數(shù)字技術通過自身強大算力，將比例原則所追求的適當性、必要性和最小損害要求更加精準化，實現(xiàn)行政行為效益最大化。依托數(shù)字技術，公民通過遠程終端即可向政府申請行政審批，或者對行政機關進行監(jiān)督和建議等，提高政府與公民互動效率。二是促進依法行政。微觀執(zhí)法層面，數(shù)字技術將程序和標準固定后，執(zhí)法人員不能濫用權力作不實記錄或者違法裁量，能有效保障執(zhí)法規(guī)范性；宏觀決策層面，將技術分析預測、專家論證等環(huán)節(jié)設定為決策必要程序，可以減少決策主體“拍腦袋”亂作為。通過技術手段可以實現(xiàn)政府行使權力留痕，既便于有效監(jiān)督，還可以優(yōu)化政府信息公開的范圍、方式和效果。

（二）法治保障護航數(shù)字政府建設。政府運用數(shù)字技術行使權力、履行職責過程中同樣需要嚴格執(zhí)法，確保各項權力都在法治軌道上運行，通過公正與效率等法治價值保障數(shù)字政府建設的正確方向。一是為數(shù)字政府建設提供價值導向。數(shù)字技術本身系價值中立，通過法治所倡導的公平、正義為數(shù)字政府建設提供價值導向，推進政府治理實現(xiàn)善治。二是保障政府數(shù)字化改革依法推進。一方面通過法治形式保障國家層面政府數(shù)字化改革整體推進，防止政府數(shù)字化改革過程中為追求效率而逾越法律底線；另一方面出于維護社會秩序的考量，推行重大改革必須于法有據(jù)，確有必要時應當通過立法機關授權調整有關制度或者法律法規(guī)的適用。

二、實體保障：妥善處理公民數(shù)字權利與政府數(shù)字權力的關系

習近平總書記指出，國家網(wǎng)絡安全工作要堅持網(wǎng)絡安全為人民、網(wǎng)絡安全靠人民，保障個人信息安全，維護公民在網(wǎng)絡空間的合法權益。公民數(shù)字權利一方面需要公權力保護，另一方面又可能面臨公權力約束。例如，一些外賣配送員拆除電動自行車限速器后超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行為屢見不鮮，其根本原因是外賣平臺管理制度和算法設計迫使外賣配送員“爭分奪秒”。此時市場監(jiān)管部門通過審查外賣平臺相關管理制度，對有關算法進行安全評估和監(jiān)督檢查，調整外賣配送員與平臺企業(yè)之間的數(shù)字權利關系就很有必要。公民數(shù)字權利與政府數(shù)字權力可能形成一種緊張關系。如何妥善處理二者的關系？

（一）堅持以公民權利保障為中心。保障公民權利是法治的核心。面對數(shù)字政府建設中權利與權力的緊張關系，要以保障公民權利作為實現(xiàn)政府效能的前提，應當特別注意信息時代下公民隱私權、勞動權和休息權、人格尊嚴、個人信息權益等重要權益的保障和維護。

一是保護個人數(shù)據(jù)權益。在數(shù)據(jù)和算法管理下，人民群眾日常通信、購物記錄、瀏覽記錄、活動軌跡等信息暴露在互聯(lián)網(wǎng)中，“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯個人信息權益的典型例證。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）人格權編第六章專門規(guī)定隱私權和個人信息保護內(nèi)容，第1034條明確“自然人的個人信息受法律保護”。《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）具體規(guī)定通過民事、行政和刑事三種手段，保護個人信息安全，該法第11條規(guī)定“國家建立健全個人信息保護制度，預防和懲治侵害個人信息權益的行為，加強個人信息保護宣傳教育，推動形成政府、企業(yè)、相關社會組織、公眾共同參與個人信息保護的良好環(huán)境”。兩部法律為個人信息保護奠定了堅實的法律基礎。數(shù)字法治政府建設過程中，政府應當依法維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密，構建數(shù)字時代數(shù)據(jù)安全體系，保護公民、企業(yè)的公共數(shù)據(jù)權益。司法應當區(qū)分不同情形加強數(shù)據(jù)權益保護：（1）自然人對其個人數(shù)據(jù)的權益，可以適用《民法典》關于個人信息保護的規(guī)定和《個人信息保護法》的規(guī)定予以保護。（2）如果相關主體對數(shù)據(jù)進行編排整理等，符合作品構成要件的，可以依照《中華人民共和國著作權法》的規(guī)定予以保護。（3）如果相關主體控制、持有的數(shù)據(jù)符合商業(yè)秘密構成要件的，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律關于商業(yè)秘密的保護規(guī)則予以保護。（4）對于相關主體控制、持有的數(shù)據(jù)，其他主體具有不當獲取、使用等行為，妨礙競爭秩序的，可以依照《中華人民共和國反不正當競爭法》相關規(guī)則處理。（5）相關主體之間對數(shù)據(jù)進行市場交易或者存在數(shù)據(jù)侵權情形的，可以依照《民法典》合同編或者侵權責任編的基本規(guī)則予以保護和處理。

二是規(guī)范個人信息處理。法律在明確個人信息受法律保護的同時，明確規(guī)定了個人信息處理規(guī)則和免責事由。《民法典》第1035條第1款規(guī)定：“處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：（一）征得該自然人或者其監(jiān)護人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（二）公開處理信息的規(guī)則；（三）明示處理信息的目的、方式和范圍；（四）不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定?！薄睹穹ǖ洹返?036條規(guī)定三類免責事由，明確為維護公共利益，合理實施的處理個人信息行為，不承擔民事責任?！秱€人信息保護法》對個人信息處理的一般規(guī)定、敏感個人信息處理規(guī)則等均予以明確。當前，政府治理中使用個人信息的方式主要有：一是在國家政策制定中，利用數(shù)據(jù)建模技術，使用不特定多數(shù)人的個人信息；二是針對個人實施特定具體行政行為時，利用“數(shù)據(jù)畫像”技術，使用特定的個人信息；三是使用特定個人的生物識別信息，甄別特定對象身份，如確定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來的安全風險不同，對其處理方式的規(guī)制也有差別，個人信息識別度越高的數(shù)據(jù)，政府使用時越需要謹慎，相應限制也越多。

三是尊重保障數(shù)字人權。有學者認為，數(shù)字時代“數(shù)字人權”作為“第四代人權”，具體包括數(shù)據(jù)信息自主權、數(shù)據(jù)信息知情權、數(shù)據(jù)信息表達權、數(shù)據(jù)信息公平利用權、數(shù)據(jù)信息隱私權、數(shù)據(jù)信息財產(chǎn)權等方面。一方面數(shù)字時代個人缺乏信息資源與算法制衡能力，難以實現(xiàn)個人信息“自決”和侵害預防，往往只能通過事后救濟模式尋求保護，難以防止大規(guī)模、持續(xù)性信息處理侵權風險；另一方面受個體經(jīng)濟情況、學習能力、教育水平、生活條件等多種因素影響，數(shù)據(jù)獲取、理解和使用能力差別較大，特別是殘障群體、老年群體、未成年群體等，會因數(shù)字鴻溝陷入機會不平等。立法層面，應當對這類群體予以特殊保護。例如，《個人信息保護法》第31條規(guī)定：“個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當取得未成年人的父母或者其他監(jiān)護人的同意。個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當制定專門的個人信息處理規(guī)則?！毙姓用?，政府應當有效防范數(shù)據(jù)處理風險，讓個人免于被數(shù)字支配和控制的“恐懼”。例如，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務算法推薦管理規(guī)定》明確，不得利用算法推薦服務誘導未成年人沉迷網(wǎng)絡，應當便利老年人安全使用算法推薦服務，對用工管理算法亦作了特別規(guī)定。

（二）依法推動數(shù)據(jù)有序流動。數(shù)據(jù)是數(shù)字時代最重要的生產(chǎn)要素?，F(xiàn)有法律體系僅對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)保護作原則性規(guī)定，對數(shù)據(jù)的權屬、使用、交易、共享等沒有作出明確規(guī)范?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》指出，在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務、市場監(jiān)管等領域政府數(shù)據(jù)向社會有序開放。數(shù)據(jù)權益，涉及人格權益與財產(chǎn)權益、信息保護與數(shù)據(jù)共享、數(shù)字安全與數(shù)據(jù)利用、規(guī)范秩序與促進創(chuàng)新等價值和利益衡量，個人數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)流通共享往往此消彼長。政府自身要擴大數(shù)據(jù)開放，促進公共數(shù)據(jù)有效利用，同時要建立數(shù)據(jù)分享平臺和機制，完善數(shù)據(jù)確權，引導市場主體依法有序享有數(shù)據(jù)權益。司法要發(fā)揮引領作用，深刻理解社會價值，更加突出人格權益保護，統(tǒng)籌平衡各項利益關系，在維護數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密前提下，促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，取得最佳政治效果、法律效果和社會效果。

（三）有效維護數(shù)字經(jīng)濟秩序。2022年發(fā)布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》第22條要求，“破除平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題，防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術手段等方式排除、限制競爭”?！吨泄仓醒?國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》第23條提出，“加強對平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)領域不正當競爭行為的規(guī)制，整治網(wǎng)絡黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條，治理新型網(wǎng)絡不正當競爭行為”。數(shù)字平臺經(jīng)濟活動中，通過算法、技術等進行不正當競爭，損害消費者、勞動者和其他經(jīng)營者利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，如“大數(shù)據(jù)殺熟”“平臺二選一”“外賣騎手困在系統(tǒng)里”等。數(shù)字經(jīng)濟中不同市場主體對市場的控制力量懸殊，難以通過市場自我調節(jié)實現(xiàn)平衡，需要政府強有力的干預，防止“市場失靈”。

三、程序規(guī)范：有效平衡數(shù)字效率與程序正義的關系

習近平總書記指出，“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全，過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關，就過不了長期執(zhí)政這一關?！薄吧朴谶\用網(wǎng)絡了解民意、開展工作，是新形勢下領導干部做好工作的基本功”。算法自動化決策等數(shù)字技術應用于公共行政領域，廣泛運用于資格審查、健康碼、食品安全監(jiān)管、環(huán)境污染檢測和治理以及社會風險預測預警等社會治理諸多領域，構成公共行政與數(shù)字技術深度融合的社會治理新范式。同時，數(shù)字技術的運用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數(shù)字效率和程序正義的關系，推動實現(xiàn)數(shù)字正義？

（一）重大行政決策中的民主參與?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確重大行政決策要遵循決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執(zhí)行和調整等程序。以《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》為例，程序是否合法是審查重大行政決策合法性的主要方面之一。數(shù)字時代大數(shù)據(jù)和信息技術應用，為行政決策提供了精確、量化的基礎數(shù)據(jù)，算法動態(tài)、精準的決策手段，為公眾參與決策提供了技術平臺；但也對基礎數(shù)據(jù)和決策系統(tǒng)的安全性提出了更高要求，一旦算法、數(shù)據(jù)出錯，如數(shù)據(jù)輸入錯誤、不全面、不客觀等，都會引發(fā)諸如算法歧視等決策錯誤情形，且由于算法解釋不規(guī)范或者算法不透明，導致難以明確責任主體，難以追責。因此，應當推動構建多元主體參與、動態(tài)管理、全過程監(jiān)督的科學、民主決策機制，完善落實數(shù)據(jù)與算法安全審查機制，構建面向行政人員、數(shù)據(jù)管理者、算法開發(fā)者及審查評估者的問責機制。

（二）行政執(zhí)法中的程序保障。數(shù)字時代，行政執(zhí)法程序的啟動、調查取證、作出決定、期限和送達均呈現(xiàn)新的特點。在數(shù)字應用場景中，行政權應當受行政法治價值系統(tǒng)調整。必須警惕“科技決定論”，對于通過數(shù)字賦能作出的行政決定，行政機關應當保留最終決定權，人民法院在審查行政執(zhí)法活動合法性時，應當結合數(shù)字技術特點作出相應判斷。例如，在取證手段上，要審查技術手段使用的合法性；在證據(jù)形式上，要審查電子數(shù)據(jù)作為電子證據(jù)的合法性；在舉證責任上，要依法適當兼顧電子信息手段特點確定責任分配；對于期限和電子送達是否合法，也要結合技術特點依法作出相應認定。

（三）行政公開中的知情權。數(shù)字時代的行政公開，既要通過政務數(shù)據(jù)開放共享促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、提升社會治理水平，又要滿足保障公眾知情權、建設陽光政府的要求。一方面，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護制度機制，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、儲存、利用、開放的規(guī)范管理，促進政府數(shù)據(jù)在風險可控原則下有序公開，滿足公眾知情權、參與權、監(jiān)督權，為數(shù)據(jù)流動提供制度保障。另一方面，在數(shù)字行政中，行政機關應當依法告知行政相對人將運用信息技術等作出行政決定。應當依法賦予行政相對人程序選擇權，由其決定是否適用數(shù)字行政系統(tǒng)，并且對高頻服務項目，如醫(yī)療衛(wèi)生、從業(yè)資格等保留線下辦理途徑，防止“數(shù)字鴻溝”影響其知情權；行政相對人自行決定適用的，行政機關應當保留相應處理記錄，當發(fā)生糾紛爭議時，行政機關依法承擔舉證義務，依法對其行政決定之合法性作出解釋和說明。

（作者系最高人民法院黨組成員、副院長、審判委員會委員）